Comissão Europeia Direcção-Geral do Comércio Comércio para todos para uma política de comércio e de investimento mais responsável A nova estratégia comercial envolverá uma política comercial mais eficaz para proporcionar novas oportunidades económicas mais transparentes em termos de abertura de negociações para um maior escrutínio público e endereço não apenas Interesses, mas também valores. A política comercial da UE define a direção do comércio e do investimento dentro e fora da UE. A Direcção-Geral do Comércio da Comissão Europeia ajuda a desenvolver e implementar a política comercial e de investimento da UE. Juntamente com o Comissário de Comércio da UE. Cecilia Malmstroumlm, pretendemos moldar um ambiente de comércio e investimento que seja bom para pessoas e negócios. A direcção geral para uma política comercial da UE que ajuda a revitalizar a economia da Europa é definida na Comunicação ldquoTrade para todos para um rdquo de política de investimento e investimento mais responsável. A UE pretende desempenhar um papel fundamental para manter os mercados abertos no mundo inteiro e ajudar a Europa a sair da crise econômica. A política comercial da UE está a trabalhar para: 1. Criar um sistema global de comércio justo e aberto A Organização Mundial do Comércio ajudou a moldar um sistema de regras comerciais globais que mantém a economia global aberta para o comércio, bem como reflete e respeite as necessidades e preocupações de países em desenvolvimento. A rede de acordos e obrigações supervisionados pela Organização Mundial do Comércio, ajuda a garantir que o comércio seja aberto, previsível e justo. A política comercial da UE trabalha para manter o sistema comercial global e garantir que ele se adapte a um mundo em rápida mudança. 2. Abrir mercados com países parceiros principais Buscamos criar crescimento e empregos para os europeus aumentando suas oportunidades de comércio com o mundo. Isto é particularmente importante no contexto das condições econômicas atuais. Uma maneira de abrir mercados é negociar melhor acesso e condições de comércio e investimento através de acordos de livre comércio. A UE concluiu uma série de acordos de comércio livre e continua as negociações com os outros. 3. Certifique-se de que todos joguem pelas regras. A política comercial da UE visa abrir novos mercados para os exportadores, trabalhadores e investidores europeus através do levantamento de barreiras aos mercados de nossos parceiros comerciais. . Trabalhamos em estreita colaboração com países fora da Europa: porque as regras do comércio internacional são projetadas para garantir que o comércio seja justo, é vital que sejam respeitadas. Representamos e defendemos os interesses europeus no sistema judicial da Organização Mundial do Comércio, ajudando a garantir que as obrigações da OMC sejam cumpridas. Também somos responsáveis por assegurar que as importações que entram na UE sejam negociadas a preços justos e que não causem danos injustos às empresas européias e seus trabalhadores. 4. Assegurar que o comércio é uma força para o desenvolvimento sustentável Estamos empenhados em ajudar activamente as pessoas do mundo a tropeçar o caminho da pobreza. A Europa abriu seus mercados para todas as importações dos países mais pobres do mundo e trabalha ativamente para ajudar os países em desenvolvimento a desenvolver a capacidade de aproveitar o comércio. Também usamos nossa política comercial para reforçar outros objetivos internacionais importantes: apoiar a luta para proteger o meio ambiente e reverter o aquecimento global buscando melhorar as condições de trabalho dos trabalhadores nos países em desenvolvimento e garantir os mais altos padrões de saúde e segurança para os produtos que compramos e vendemos . Mais sobre a política comercial da UE Site do Comissário Política Taxa para os Países em Desenvolvimento Vito Tanzi, Howell Zee 2001 Fundo Monetário Internacional, Março de 2001 A série de Problemas Económicos tem como objectivo disponibilizar a um grande número de leitores de não especialistas uma parte da investigação económica que está a ser produzida em questões de actualidade pelo pessoal do FMI. A série decorre principalmente dos documentos de trabalho do FMI, que são documentos técnicos produzidos por membros do pessoal do FMI e estudiosos visitantes, bem como por documentos de pesquisa relacionados a políticas. Esta questão econômica baseia-se no documento de trabalho do FMI 0035 Política fiscal para mercados emergentes, de Vito Tanzi e Howell Zee. As citações para a pesquisa referida nesta versão abreviada são fornecidas no documento original que os leitores podem comprar (às 10.00 uma cópia) dos Serviços de Publicação do FMI ou fazer o download de imf. org. David Driscoll preparou o texto para este panfleto. Política fiscal para os países em desenvolvimento Por que temos impostos A resposta simples é que, até que alguém tenha uma idéia melhor, a tributação é o único meio prático de aumentar a receita para financiar os gastos do governo com os bens e serviços que a maioria de nós exige. A criação de um sistema fiscal eficiente e justo é, no entanto, longe de ser simples, particularmente para os países em desenvolvimento que desejam se integrar na economia internacional. O sistema fiscal ideal nesses países deve aumentar a receita essencial sem empréstimos governamentais excessivos e deve fazê-lo sem desencorajar a atividade econômica e sem se desviar demais dos sistemas tributários em outros países. Os países em desenvolvimento enfrentam desafios formidáveis quando tentam estabelecer sistemas fiscais eficientes. Em primeiro lugar, a maioria dos trabalhadores nesses países é tipicamente empregada na agricultura ou em pequenas empresas informais. Como eles são raramente pagos um salário regular e fixo, seus ganhos flutuam, e muitos são pagos em dinheiro, fora dos livros. A base para um imposto de renda é, portanto, difícil de calcular. Nem os trabalhadores desses países geralmente gastam seus ganhos em grandes lojas que mantêm registros precisos de vendas e estoques. Como resultado, os meios modernos de aumentar a receita, como impostos de renda e impostos sobre o consumidor, desempenham um papel menor nessas economias, e a possibilidade de o governo alcançar altos níveis de impostos virtualmente está excluída. Em segundo lugar, é difícil criar uma administração fiscal eficiente sem uma equipe bem educada e bem treinada, quando falta dinheiro para pagar bons salários aos funcionários fiscais e para computarizar a operação (ou mesmo para fornecer serviços eficientes de telefone e correio) E quando os contribuintes têm capacidade limitada para manter contas. Como resultado, os governos geralmente assumem o caminho da menor resistência, desenvolvendo sistemas fiscais que lhes permitem explorar as opções disponíveis, em vez de estabelecer sistemas fiscais racionais, modernos e eficientes. Em terceiro lugar, devido à estrutura informal da economia em muitos países em desenvolvimento e devido a limitações financeiras, os escritórios estatísticos e fiscais têm dificuldade em gerar estatísticas confiáveis. Essa falta de dados evita que os formuladores de políticas avaliem o impacto potencial de grandes mudanças no sistema tributário. Como resultado, as mudanças marginais são muitas vezes preferidas em relação a grandes mudanças estruturais, mesmo quando estas são claramente preferíveis. Isso perpetua estruturas fiscais ineficientes. Em quarto lugar, a renda tende a ser distribuída de forma desigual nos países em desenvolvimento. Embora o aumento das receitas tributárias elevadas nessa situação, idealmente, exige que os ricos sejam tributados mais fortemente do que os pobres, o poder econômico e político dos contribuintes ricos geralmente lhes permite evitar reformas fiscais que aumentariam seus encargos fiscais. Isso explica em parte por que muitos países em desenvolvimento não exploraram plenamente os impostos sobre a renda e a propriedade pessoal e por que seus sistemas fiscais raramente alcançam progressividade satisfatória (em outras palavras, onde os ricos pagam proporcionalmente mais impostos). Em conclusão, nos países em desenvolvimento, a política fiscal é muitas vezes a arte do possível, em vez da busca do ótimo. Portanto, não é surpreendente que a teoria econômica e especialmente a literatura de tributação ótima tenha tido um impacto relativamente pequeno na concepção dos sistemas tributários nesses países. Ao discutir as questões de políticas fiscais enfrentadas por muitos países em desenvolvimento hoje, os autores deste folheto, portanto, se baseiam em extensa experiência prática, em primeira mão, com a prestação de pareceres da política fiscal aos FMI. Eles consideram essas questões tanto da perspectiva macroeconômica (o nível e a composição das receitas fiscais) como a microeconômica (aspectos de design de impostos específicos). Nível de receita fiscal O nível de despesa pública é desejável para um país em desenvolvimento a um determinado nível de renda nacional Se o governo gastar um décimo da renda nacional Um terceiro semestre Somente quando essa questão foi respondida pode ser abordada a próxima questão de onde Estabelecer o nível ideal de receita fiscal que determina o nível de imposto ideal é conceitualmente equivalente a determinar o nível ótimo de gastos do governo. Infelizmente, a vasta literatura sobre teoria fiscal ótima fornece pouca orientação prática sobre como integrar o nível ótimo de receita fiscal com o nível ótimo de despesas públicas. No entanto, uma abordagem alternativa, baseada em estatística, para avaliar se o nível de imposto global em um país em desenvolvimento é apropriado consiste em comparar o nível de imposto em um país específico com a carga tributária média de um grupo representativo de países em desenvolvimento e industriais, levando em consideração Alguns desses países semelhanças e dissimilaridades. Esta comparação indica apenas se o nível de imposto do país, em relação a outros países e tendo em conta várias características, está acima ou abaixo da média. Esta abordagem estatística não tem base teórica e não indica o nível de imposto ideal para qualquer país. Os dados mais recentes mostram que o nível de imposto nos principais países industrializados (membros da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico ou OCDE) é cerca do dobro do nível de imposto em uma amostra representativa de países em desenvolvimento (38% do PIB em comparação com 18%). O desenvolvimento econômico geralmente gerará necessidades adicionais de receita fiscal para financiar o aumento das despesas públicas, mas, ao mesmo tempo, aumenta a capacidade dos países para aumentar as receitas para atender a essas necessidades. Mais importante do que o nível de tributação per se é como as receitas são usadas. Dada a complexidade do processo de desenvolvimento, é duvidoso que o conceito de um nível ótimo de tributação fortemente ligado a diferentes estágios de desenvolvimento econômico possa ser derivado de maneira significativa para qualquer país. Composição da Receita Tributária Com relação à composição das receitas fiscais, nos encontramos em uma área de teorias conflitantes. As questões envolvem a tributação do rendimento em relação ao consumo e ao consumo, à tributação das importações em relação à tributação do consumo interno. Tanto a eficiência (se o imposto aumenta ou diminui o bem-estar geral daqueles que são tributados) quanto a equidade (se o imposto é justo para todos) são fundamentais para a análise. A crença convencional de que a tributação da renda implica um maior custo de bem-estar (eficiência) do que taxar o consumo baseia-se, em parte, no fato de que o imposto de renda, que contém elementos tanto do imposto sobre o trabalho quanto do imposto sobre o capital, reduz a capacidade dos contribuintes de economizar. A dúvida foi lançada sobre essa crença, no entanto, por considerações sobre o papel crucial da duração do horizonte de planejamento dos contribuintes e o custo da acumulação de capital humano e físico. O resultado dessas considerações teóricas torna incertos os custos relativos de bem-estar dos dois impostos (renda e consumo). Outra preocupação na escolha entre renda tributária e tributação do consumo envolve seu impacto relativo no patrimônio. A tributação do consumo tradicionalmente foi pensada para ser inerentemente mais regressiva (isto é, mais difícil para os pobres do que os ricos) do que tributar a renda. Dúvida foi lançada sobre esta crença também. Considerações teóricas e práticas sugerem que as preocupações de equidade sobre a forma tradicional de taxar o consumo provavelmente são exageradas e que, para os países em desenvolvimento, tenta abordar essas preocupações por iniciativas tais como impostos de consumo graduados seria ineficaz e administrativamente impraticável. No que diz respeito aos impostos sobre as importações, a redução desses impostos levará a uma maior concorrência de empresas estrangeiras. Embora a redução da proteção das indústrias nacionais dessa competição estrangeira seja uma conseqüência inevitável, ou mesmo o objetivo, de um programa de liberalização comercial, a receita orçamentária reduzida seria um subproduto indesejável do programa. As medidas de receitas compensatórias viáveis nas circunstâncias quase sempre envolvem o aumento dos impostos domésticos sobre o consumo. Raramente, o aumento dos impostos sobre o rendimento deve ser considerado uma opção viável com base em ambas as políticas (por causa do impacto negativo percebido sobre o investimento) e da administração (porque o rendimento da receita é menos certo e menos oportuno que o das mudanças de impostos sobre o consumo). Os dados dos países industrializados e em desenvolvimento mostram que a proporção dos impostos de renda para consumo nos países industrializados permaneceu consistentemente mais que o dobro da proporção nos países em desenvolvimento. (Isto é, em comparação com os países em desenvolvimento, os países industrializados obtêm proporcionalmente duas vezes mais receitas do imposto sobre o rendimento do que do imposto sobre o consumo). Os dados também revelam uma diferença notável na proporção do imposto de renda corporativo para o imposto sobre o rendimento pessoal. Os países industrializados aumentam cerca de quatro vezes mais do imposto de renda pessoal que do imposto de renda das empresas. As diferenças entre os dois grupos de países na renda salarial, na sofisticação da administração tributária e no poder político do segmento mais rico da população são os principais contribuintes para essa disparidade. Por outro lado, a receita dos impostos comerciais é significativamente maior nos países em desenvolvimento do que nos países industrializados. Embora seja difícil elaborar prescrições de políticas normativas claras a partir de comparações internacionais no que diz respeito à combinação de imposto sobre o consumo de renda, uma implicação convincente revelada pela comparação é que o desenvolvimento econômico tende a levar a uma mudança relativa na composição da receita do consumo para Impostos sobre o rendimento pessoal. Em qualquer ponto do tempo, no entanto, a importante questão da política tributária para os países em desenvolvimento não é tanto determinar a combinação fiscal otimizada para especificar claramente os objetivos a serem alcançados por qualquer mudança contemplada no mix, para avaliar as conseqüências econômicas (Para eficiência e equidade) de tal mudança, e para implementar medidas compensatórias se os pobres forem piorados pela mudança. Selecionando o Sistema Tributário Direito Nos países em desenvolvimento onde as forças do mercado são cada vez mais importantes na alocação de recursos, o design do sistema fiscal deve ser o mais neutro possível, de modo a minimizar a interferência no processo de alocação. O sistema também deve ter procedimentos administrativos simples e transparentes para que seja claro se o sistema não está sendo implementado conforme o projeto. Imposto de renda pessoal Qualquer discussão sobre o imposto sobre o rendimento das pessoas físicas nos países em desenvolvimento deve começar com a observação de que este imposto gerou receita relativamente pequena na maioria desses países e que o número de indivíduos sujeitos a esse imposto (especialmente a taxa marginal mais alta) é pequeno . A estrutura tarifária do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares é o instrumento de política mais visível disponível para a maioria dos governos nos países em desenvolvimento para sublinhar o seu empenho na justiça social e, consequentemente, obter apoio político para as suas políticas. Os países freqüentemente atribuem grande importância à manutenção de algum grau de progressividade nominal neste imposto, aplicando muitos parênteses tarifários, e eles são relutantes em adotar reformas que irão reduzir o número desses colchetes. Na maioria das vezes, a eficácia da progressividade tarifária é severamente prejudicada por altas isenções pessoais e a multiplicidade de outras isenções e deduções que beneficiam aqueles com altos rendimentos (por exemplo, a isenção de ganhos de capital de impostos, generosas deduções de recursos médicos e Despesas educacionais, baixa tributação da receita financeira). O alívio de impostos através de deduções é particularmente notável, porque essas deduções geralmente aumentam nos suportes fiscais mais altos. A experiência convincente sugere que a progressividade efetiva da taxa poderia ser melhorada, reduzindo o grau de progressividade da taxa nominal e o número de parênteses e reduzindo isenções e deduções. Na verdade, qualquer objetivo de capital razoável não exigiria mais do que alguns montantes de taxa nominal na estrutura do imposto de renda pessoal. Se as restrições políticas impedirem uma reestruturação significativa das taxas, uma melhoria substancial no patrimônio líquido ainda poderia ser alcançada substituindo as deduções por créditos tributários, o que poderia fornecer os mesmos benefícios para os contribuintes em todos os suportes fiscais. A eficácia de uma alta taxa de imposto marginal também é muito reduzida, sendo muitas vezes aplicada a níveis tão elevados de renda (expressos em ações do PIB per capita) que pouca renda está sujeita a essas taxas. Em alguns países em desenvolvimento, a renda dos contribuintes deve ser centenas de vezes a renda per capita antes de entrar na faixa de taxa mais alta. Além disso, em alguns países, a maior taxa de imposto sobre o rendimento pessoal marginal excede o imposto sobre o rendimento das empresas por uma margem significativa, proporcionando fortes incentivos para que os contribuintes escolham a forma corporativa de fazer negócios por razões puramente tributárias. Profissionais e pequenos empresários podem facilmente retirar lucros através de deduções de despesas ao longo do tempo e escapar do imposto de renda pessoal mais alto de forma permanente. Um imposto adiado é um imposto evadido. Uma boa política fiscal, portanto, garante que a taxa de imposto sobre o rendimento pessoal marginal superior não seja substancialmente diferente da taxa de imposto de renda corporativa. Além do problema das isenções e deduções que tendem a restringir a base tributária e a negar a progressividade efetiva, a estrutura do imposto sobre o rendimento das pessoas físicas em muitos países em desenvolvimento está repleta de graves violações dos dois princípios básicos da boa política fiscal: simetria e inclusão. (É claro que a política fiscal também deve ser orientada pelos princípios gerais de neutralidade, equidade e simplicidade.) O princípio de simetria refere-se ao tratamento idêntico para efeitos fiscais de ganhos e perdas de qualquer fonte de renda . Se os ganhos forem tributáveis, as perdas devem ser dedutíveis. O princípio de inclusão relaciona-se a capturar um fluxo de renda na rede de impostos em algum ponto ao longo do caminho desse fluxo. Por exemplo, se um pagamento estiver isento de imposto para um beneficiário, então não deve ser uma despesa dedutível para o pagador. A violação desses princípios geralmente leva a distorções e desigualdades. O tratamento tributário da renda financeira é problemático em todos os países. São relevantes duas questões relacionadas com a tributação de juros e dividendos em países em desenvolvimento: em muitos países em desenvolvimento, a renda de juros, se for tributada, é tributada como uma retenção na fonte final, a uma taxa substancialmente inferior ao principal imposto marginal sobre lucros pessoais e corporativos taxa. Para os contribuintes com renda principalmente salarial, este é um compromisso aceitável entre a correção teórica e a viabilidade prática. No entanto, para aqueles com renda de negócios, a baixa taxa de imposto sobre a receita de juros, juntamente com a dedutibilidade total das despesas com juros, implica que economias fiscais significativas poderiam ser realizadas através de transações de arbitragem bastante diretas. Por isso, é importante apontar com cuidado a aplicação da retenção final sobre a receita de juros: a retenção final não deve ser aplicada se o contribuinte tiver uma renda comercial. O tratamento tributário dos dividendos levanta o bem conhecido problema da dupla tributação. Para a simplicidade administrativa, a maioria dos países em desenvolvimento seria bem informado, quer para isentar os dividendos do imposto de renda pessoal, ou taxá-los a uma taxa relativamente baixa, talvez através de uma retenção na fonte final à mesma taxa que a imposta sobre a receita de juros. Imposto de renda corporativa As questões de política tributária relacionadas ao imposto sobre o rendimento das empresas são numerosas e complexas, mas particularmente relevantes para os países em desenvolvimento são as questões de taxas múltiplas baseadas na diferenciação setorial e no desenho incoerente do sistema de depreciação. Os países em desenvolvimento são mais propensos a ter taxas múltiplas ao longo de linhas setoriais (incluindo a isenção completa de impostos de certos setores, especialmente o setor paraestatal) do que os países industrializados, possivelmente como um legado de regimes econômicos passados que enfatizaram o papel dos estados na alocação de recursos. Tais práticas, no entanto, são claramente prejudiciais para o bom funcionamento das forças do mercado (ou seja, a alocação setorial de recursos é distorcida pelas diferenças nas taxas de imposto). Eles são indefensáveis se o compromisso dos governos com uma economia de mercado é real. A unificação de múltiplas taxas de imposto de renda corporativa deve, portanto, ser uma prioridade. A depreciação permitida de ativos físicos para fins fiscais é um elemento estrutural importante na determinação do custo do capital e da rentabilidade do investimento. As deficiências mais comuns encontradas nos sistemas de depreciação em países em desenvolvimento incluem muitas categorias de ativos e taxas de depreciação, taxas de depreciação excessivamente baixas e uma estrutura de taxas de depreciação que não está de acordo com as taxas de obsolescência relativa de diferentes categorias de ativos. A rectificação dessas deficiências também deve receber uma alta prioridade nas deliberações das políticas fiscais nesses países. Na reestruturação de seus sistemas de depreciação, os países em desenvolvimento poderiam beneficiar de determinadas diretrizes: classificar os ativos em três ou quatro categorias deve ser mais do que suficiente8212, por exemplo, agrupando ativos que duraram muito tempo, como edifícios, em um lado e ativos de depreciação rápida , Como computadores, no outro, com uma ou duas categorias de máquinas e equipamentos entre eles. Apenas uma taxa de depreciação deve ser atribuída a cada categoria. As taxas de depreciação geralmente devem ser definidas de acordo com a vida física real dos ativos subjacentes para compensar a falta de um mecanismo abrangente de compensação de inflação na maioria dos sistemas tributários. Por razões administrativas, o método do saldo decrescente deve ser preferido ao método linear. O método do saldo decrescente permite o agrupamento de todos os ativos na mesma categoria de ativos e contabiliza automaticamente ganhos e perdas de capital com alienações de ativos, simplificando substancialmente os requisitos de contabilidade. Taxas de imposto sobre o valor acrescentado, impostos especiais de consumo e taxas de importação Embora o IVA tenha sido adotado na maioria dos países em desenvolvimento, freqüentemente sofre de estar incompleto em um aspecto ou outro. Muitos sectores importantes, sobretudo os serviços e o sector grossista e retalhista, foram deixados fora do IVA líquido, ou o mecanismo de crédito é excessivamente restritivo (isto é, há recusas ou atrasos no fornecimento de créditos adequados para o IVA nos insumos), especialmente Quando se trata de bens de capital. Como essas características permitem um grau substancial de cascata (aumentando a carga tributária para o usuário final), eles reduzem os benefícios de introduzir o IVA em primeiro lugar. A rectificação de tais limitações no design e administração do IVA deve ser prioritária nos países em desenvolvimento. Muitos países em desenvolvimento (como muitos países da OCDE) adotaram duas ou mais taxas de IVA. As taxas múltiplas são politicamente atraentes porque, aparentemente, não são necessariamente eficazes, mas o preço administrativo para abordar questões de equidade através de taxas múltiplas do IVA pode ser maior nos países em desenvolvimento do que nos países industrializados. O custo de um sistema de taxa múltipla deve ser cuidadosamente analisado. A deficiência mais notável dos sistemas de impostos especiais de consumo encontrados em muitos países em desenvolvimento é a sua cobertura inadequadamente ampla de produtos, por motivos de receita. Como é sabido, a razão econômica para a imposição de impostos especiais de consumo é muito diferente da imposição de um imposto geral sobre o consumo. Embora este último deve ser amplamente baseado para maximizar as receitas com mínima distorção, o primeiro deve ser altamente seletivo, visando apenas alguns bens, principalmente com o argumento de que seu consumo implica externalidades negativas na sociedade (em outras palavras, a sociedade em geral paga um preço por Seu uso por indivíduos). Os produtos tipicamente considerados excisáveis (tabaco, álcool, produtos petrolíferos e veículos a motor, por exemplo) são poucos e geralmente inelásticos na demanda. Um bom sistema de impostos especiais de consumo é invariavelmente um que gera receita (como subproduto) de uma base estreita e com custos administrativos relativamente baixos. Reduzir as tarifas de importação como parte de um programa geral de liberalização do comércio é um grande desafio político que atualmente enfrenta muitos países em desenvolvimento. Duas preocupações devem ser cuidadosamente abordadas. Em primeiro lugar, a redução tarifária não deve levar a mudanças involuntárias nas taxas relativas de proteção efetiva em todos os setores. Uma maneira simples de garantir que as conseqüências não intencionais não ocorram seria reduzir todas as tarifas tarifárias nominais na mesma proporção sempre que tais taxas precisarem ser alteradas. Em segundo lugar, as reduções tarifárias nominais são susceptíveis de implicar perda de receita a curto prazo. Esta perda pode ser evitada através de uma estratégia clara em que as medidas compensatórias separadas são consideradas em sequência: primeiro reduzindo o alcance das isenções tarifárias no sistema existente e compensando as reduções tarifárias sobre as importações sujeitas a impostos pelo aumento proporcional das taxas de impostos especiais de consumo , E finalmente ajustando a taxa do imposto geral sobre o consumo (como o IVA) para atender às necessidades de receita remanescente. Embora a concessão de incentivos fiscais para promover o investimento seja comum em países de todo o mundo, as evidências sugerem que a sua eficácia na atração de investimentos incrementais8212 e, além do nível alcançado, não foram concedidos incentivos8212 é muitas vezes questionável. Como os incentivos fiscais podem ser abusados por empresas existentes disfarçadas como novas através da reorganização nominal, seus custos de receita podem ser altos. Além disso, os investidores estrangeiros, o principal alvo da maioria dos incentivos fiscais, baseiam sua decisão em entrar em um país em uma série de fatores (como recursos naturais, estabilidade política, sistemas regulatórios transparentes, infra-estrutura, mão-de-obra qualificada), dos quais incentivos fiscais São muitas vezes longe de ser o mais importante. Os incentivos fiscais também podem ser de valor questionável para um investidor estrangeiro porque o verdadeiro beneficiário dos incentivos pode não ser o investidor, mas sim o tesouro de seu país de origem. Isso pode ocorrer quando qualquer receita poupada da tributação no país anfitrião é tributada pelo país de origem dos investidores. Os incentivos fiscais podem ser justificados se abordarem alguma forma de falha do mercado, principalmente aqueles que envolvem externalidades (conseqüências econômicas além do beneficiário específico do incentivo fiscal). Por exemplo, os incentivos destinados a promover indústrias de alta tecnologia que prometem conferir externalidades positivas significativas sobre o resto da economia geralmente são legítimos. De longe, o argumento mais convincente para a concessão de incentivos específicos é o atendimento às necessidades de desenvolvimento regional desses países. No entanto, nem todos os incentivos são igualmente adequados para alcançar tais objetivos e alguns são menos rentáveis do que outros. Infelizmente, as formas mais comuns de incentivos encontrados nos países em desenvolvimento tendem a ser menos meritórias. De todas as formas de incentivos fiscais, os feriados fiscais (isenções de pagar impostos por um certo período de tempo) são os mais populares entre os países em desenvolvimento. Embora simples de administrar, eles têm inúmeras falhas. Em primeiro lugar, ao isentar os lucros, independentemente do seu montante, os feriados fiscais tendem a beneficiar um investidor que espera lucros elevados e que tenha feito o investimento, mesmo que este incentivo não tenha sido oferecido. Em segundo lugar, as férias fiscais oferecem um forte incentivo para a evasão fiscal, uma vez que as empresas tributadas podem entrar em relações econômicas com os isentos para transferir seus lucros através de preços de transferência (por exemplo, pagamento em excesso de bens da outra empresa e recebendo um retrocesso). Em terceiro lugar, a duração do feriado fiscal é propensa ao abuso e à extensão por parte dos investidores através da redacção criativa do investimento existente como novo investimento (por exemplo, fechando e reiniciando o mesmo projeto sob um nome diferente, mas com a mesma propriedade). Em quarto lugar, as férias fiscais com prazo limitado tendem a atrair projetos de curto prazo, que normalmente não são tão benéficos para a economia quanto os de longo prazo. Em quinto lugar, o custo de receita do feriado fiscal para o orçamento raramente é transparente, a menos que as empresas que aproveitam o feriado sejam obrigadas a apresentar formulários fiscais. Neste caso, o governo deve gastar recursos na administração tributária que não produz receitas e a empresa perde a vantagem de não ter que lidar com as autoridades fiscais. Créditos tributários e subsídios de investimento Em comparação com férias fiscais, créditos fiscais e subsídios de investimento têm uma série de vantagens. Eles são muito mais orientados do que os feriados fiscais para promover tipos específicos de investimento e seu custo de receita é muito mais transparente e mais fácil de controlar. Uma maneira simples e eficaz de administrar um sistema de crédito tributário é determinar o valor do crédito para uma empresa qualificada e depositar esse valor em uma conta de imposto especial sob a forma de entrada na contabilidade. Em todos os outros aspectos, a empresa será tratada como um contribuinte comum, sujeito a todos os regulamentos fiscais aplicáveis, incluindo a obrigação de arquivar declarações fiscais. A única diferença seria que seus passivos fiscais fossem pagos a partir de créditos retirados de sua conta fiscal. Desta forma, a informação está sempre disponível na receita do orçamento perdida e no valor dos créditos fiscais ainda disponíveis para a empresa. Um sistema de subsídios de investimento poderia ser administrado da mesma forma que os créditos tributários, obtendo resultados similares. Existem duas fraquezas notáveis associadas aos créditos tributários e às licenças de investimento. Primeiro, esses incentivos tendem a distorcer a escolha em favor de ativos de capital de curta duração, uma vez que o crédito ou o subsídio adicional ficam disponíveis cada vez que um recurso é substituído. Em segundo lugar, as empresas qualificadas podem tentar abusar do sistema vendendo e comprando os mesmos ativos para reivindicar múltiplos créditos ou subsídios ou agindo como agente de compras para empresas não qualificadas para receber o incentivo. As salvaguardas devem ser incorporadas no sistema para minimizar esses perigos. Fornecer incentivos fiscais sob a forma de depreciação acelerada tem a menor das deficiências associadas aos feriados fiscais e a todas as virtudes dos créditos tributários e subsídios de investimento8212 e supera a fraqueza do sistema para inicializar. Uma vez que a simples aceleração da depreciação de um ativo não aumenta a depreciação do ativo além do seu custo original, é gerada pequena distorção a favor de ativos de curto prazo. Além disso, a depreciação acelerada tem dois méritos adicionais. Em primeiro lugar, geralmente é menos dispendioso, uma vez que a receita perdida (em relação a nenhuma aceleração) nos primeiros anos é recuperada pelo menos parcialmente nos anos subseqüentes da vida útil. Em segundo lugar, se a aceleração estiver disponível apenas temporariamente, poderia induzir um aumento significativo de curto prazo no investimento. While investment subsidies (providing public funds for private investments) have the advantage of easy targeting, they are generally quite problematic. They involve out-of-pocket expenditure by the government up front and they benefit nonviable investments as much as profitable ones. Hence, the use of investment subsidies is seldom advisable. Indirect Tax Incentives Indirect tax incentives, such as exempting raw materials and capital goods from the VAT, are prone to abuse and are of doubtful utility. Exempting from import tariffs raw materials and capital goods used to produce exports is somewhat more justifiable. The difficulty with this exemption lies, of course, in ensuring that the exempted purchases will in fact be used as intended by the incentive. Establishing export production zones whose perimeters are secured by customs controls is a useful, though not entirely foolproof, remedy for this abuse. The mechanism by which tax incentives can be triggered can be either automatic or discretionary. An automatic triggering mechanism allows the investment to receive the incentives automatically once it satisfies clearly specified objective qualifying criteria, such as a minimum amount of investment in certain sectors of the economy. The relevant authorities have merely to ensure that the qualifying criteria are met. A discretionary triggering mechanism involves approving or denying an application for incentives on the basis of subjective value judgment by the incentive-granting authorities, without formally stated qualifying criteria. A discretionary triggering mechanism may be seen by the authorities as preferable to an automatic one because it provides them with more flexibility. This advantage is likely to be outweighed, however, by a variety of problems associated with discretion, most notably a lack of transparency in the decision-making process, which could in turn encourage corruption and rent-seeking activities. If the concern about having an automatic triggering mechanism is the loss of discretion in handling exceptional cases, the preferred safeguard would be to formulate the qualifying criteria in as narrow and specific a fashion as possible, so that incentives are granted only to investments meeting the highest objective and quantifiable standard of merit. On balance, it is advisable to minimize the discretionary element in the incentive-granting process. The cost-effectiveness of providing tax incentives to promote investment is generally questionable. The best strategy for sustained investment promotion is to provide a stable and transparent legal and regulatory framework and to put in place a tax system in line with international norms. Some objectives, such as those that encourage regional development, are more justifiable than others as a basis for granting tax incentives. Not all tax incentives are equally effective. Accelerated depreciation has the most comparative merits, followed by investment allowances or tax credits. Tax holidays and investment subsidies are among the least meritorious. As a general rule, indirect tax incentives should be avoided, and discretion in granting incentives should be minimized. Tax Policy Challenges Facing Developing Countries Developing countries attempting to become fully integrated in the world economy will probably need a higher tax level if they are to pursue a government role closer to that of industrial countries, which, on average, enjoy twice the tax revenue. Developing countries will need to reduce sharply their reliance on foreign trade taxes, without at the same time creating economic disincentives, especially in raising more revenue from personal income tax. To meet these challenges, policymakers in these countries will have to get their policy priorities right and have the political will to implement the necessary reforms. Tax administrations must be strengthened to accompany the needed policy changes. As trade barriers come down and capital becomes more mobile, the formulation of sound tax policy poses significant challenges for developing countries. The need to replace foreign trade taxes with domestic taxes will be accompanied by growing concerns about profit diversion by foreign investors, which weak provisions against tax abuse in the tax laws as well as inadequate technical training of tax auditors in many developing countries are currently unable to deter. A concerted effort to eliminate these deficiencies is therefore of the utmost urgency. Tax competition is another policy challenge in a world of liberalized capital movement. The effectiveness of tax incentives8212in the absence of other necessary fundamentals8212is highly questionable. A tax system that is riddled with such incentives will inevitably provide fertile grounds for rent-seeking activities. To allow their emerging markets to take proper root, developing countries would be well advised to refrain from reliance on poorly targeted tax incentives as the main vehicle for investment promotion. Finally, personal income taxes have been contributing very little to total tax revenue in many developing countries. Apart from structural, policy, and administrative considerations, the ease with which income received by individuals can be invested abroad significantly contributes to this outcome. Taxing this income is therefore a daunting challenge for developing countries. This has been particularly problematic in several Latin American countries that have largely stopped taxing financial income to encourage financial capital to remain in the country. Vito Tanzi was the Director of the Fiscal Affairs Department of the IMF from 1981 to 2000. He retired from the IMF on December 1, 2000. He holds a Ph. D. from Harvard University and is the author of many books and articles in professional journals.
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